用法律捍卫广东观音山国家森林公园的生态安全

“要把生态环境保护放在更加突出位置，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。” 习近平总书记对生态环境保护历来高度重视，以“眼睛”和“生命”为喻，彰显出总书记对新时代正确处理经济发展同生态环境保护关系的深刻认识。

广东观音山国家森林公园就是岭南一颗璀璨的生态明珠。多年来，公园始终坚持生态优先、绿色发展战略，先后投入10多亿元，用于园区的美化、绿化，用行动践行绿水青山就是金山银山的理念，成为广东重要的绿色生态屏障和生态旅游之地。

然而，就在全国上下努力践行习近平生态文明思想之际，在喜迎党的二十大胜利召开之际，一些恶意针对广东观音山国家森林公园可持续发展的声音开始蔓延，甚至有人试图推翻最高人民法院关于观音山国家森林公园经营权属之争的终审判决。

在喜迎党的二十大胜利召开之际，试图推翻最高人民法院的判决，这是有什么特殊的目的吗？

观音山国家森林公园建设不易

1999年，观音山是一座亟待开发的荒山。当地试图将其打造为森林公园，可缺乏资金未能建成。

当年年底，民营企业家黄淦波和观音山所在地——东莞市樟木头镇石新村（今石新社区）签订承包经营协议，接手重建观音山。据相关资料显示，黄淦波接手一年之后，2000年12月，东莞市政府批准成立观音山森林公园，渐渐有了起死回生的迹象。观音山开始逐渐走入人们的视野，爱好游山玩水的游客才知道观音山是个风景优美的旅游胜地。

2000年12月31日，东莞市人民政府批准建立观音山森林公园确定的位置范围位于樟木头镇，由石新、古坑、樟洋、官仓等村的部分林地组成，总面积26178亩。

“机遇和风险是并存的。”黄淦波说。多年来，尽管在开发观音山森林公园期间也遇到如土地使用、村民私砍林果等纠纷，但黄淦波一直在坚守，他为未来前景充满信心和希望，对生态旅游发展没有丝毫懈怠。他说：“观音山有生态美景，良好的佛教、道教等文化传承，应该成为东莞的一张城市‘名片’。”

困境能催生信心，信心能变成勇气。黄淦波始终秉持“善心、善愿、善行”的发展理念，积极践行“立足保护、重在自然、贵在和谐、精在特色”的发展原则，正是东莞观音山秉承这种发展原则，能够持之以恒的贯彻国家和省市关于旅游业发展指示，用超前的生态发展理念激发本域内旅游市场的活力和潜力，为推动当地旅游经济的发展和优化当地生态环境作出了许多贡献。

坚持与守望，磨难与困惑总会叠加在一起，既然选择开发观音山生态旅游景区，黄淦波对未来也进行了精心谋划。在发展过程中，以着重保护生态环境、森林资源为主，以增强园区文化底蕴、挖掘历史文化内涵为辅，二者相辅相成，相得益彰。在此基础上，还要进一步提升景区旅游的服务水平，增加旅游服务设施，为游客提供更舒适、更愉悦的优质服务。

为推进全域旅游发展迈向新台阶，东莞观音山不断探索新的融合方式，将中国传统文化和现代文明，通过科学合理的方式展示给广大游客。黄淦波说，森林是人类文化产生的发源地，森林孕育了人类和人类文化，既是一部博大精深、包罗万象的教科书，也是一座取之不尽、用之不竭的文化宝库。他认为，“山水、佛、道文化和传说，几乎每一个景区和旅游景点或多或少的都会有一点，那么与国内的这些景区、景点、森林公园相比，观音山的优势在哪里？当然是文化！”

黄淦波说：“举办活动，就等于在一个森林里面，在一个国家级森林公园、国家4A级景区里面，构成一个文化的平台，一个多层次的、立体的、不同形式的平台。我们希望把全中国文化人士都汇集到这里来，共同展现五千年的优良文化。这样搭建一个净化心灵、陶冶情操、提升人的综合素质的舞台。”

从2004年开始，观音山每年都会举办一系列声势浩大文化活动，并根据不同年份，策划不同活动，以烘托和谐发展、可持续发展的良好愿景。

2005年12月23日，国家林业局发文批准观音山森林公园正式命名为“广东观音山国家森林公园”，经营面积9857.7亩。这份行政许可书意味着，我国首个民营国家级森林公园诞生了。

当地政府要强行收购观音山

成果来之不易，但成果却被“别人”盯上了。

2006年6月9日，樟木头镇政府向东莞市观音山森林公园开发有限公司发出《关于调整观音山森林公园规划和经营方式的函》，对公司的努力给予了肯定，同时对公司的财力进行了质疑，并提出要改变经营主体的意向。

这份《关于调整观音山森林公园规划和经营方式的函》中，明确写道：你公司承包开发观音山森林公园以来，投入大量人力、物力、财力，把观音山森林公园打造成著名旅游胜地，并于2005年12月经国家林业局批准升级为国家级森林公园，为我镇作出了较大的贡献。受你公司财力限制，你公司提出要在15年内投入资金近10亿元建设38项工程的规划进度难于得到保证，从长远来看影响观音山森林公园的发展。2005年东莞市政府把观音山森林公园纳入银瓶嘴森林公园规划区，拟投入大量资金，统一规划、统一建设。为充分利用市政府有关政策，争取市财政支持，把观音山森林公园做强做大，实现与你公司的双赢，我镇政府拟按市总体规划要求对观音山森林公园确立新的经营方式，由镇政府担任经营主体和投资主体。

黄淦波无奈地说：“没钱的时候，想邀请我投资；困境过去了，人的想法就会变。不尊重合同，不依法办事，商人是很难生存的。”

面对观音山公司的沉默以对，2006年10月10日，樟木头镇政府向东莞市政府提交《关于将观音山森林公园纳入全市森林公园建设规划的请示》，提出：东莞市观音山森林公园位于樟木头镇石新、金河、樟洋、官仓四个社区接壤处，占地面积约18平方公里。经樟木头镇委、镇政府研究，决定收回观音山森林公园的经营权，由镇政府担任投资主体和经营主体。按照总体规划投资概算，预计共需投入资金5亿多元。鉴于樟木头镇财力有限，请市政府同意将观音山森林公园纳入全市的森林公园建设规划中，由市投入主要资金进行建设。

对此，东莞市政府于2006年11月21日复函，主要提及3点内容：将观音山森林公园纳入银瓶嘴森林公园总体建设规划中；项目涉及的收回经营权及征地补偿费用由樟木头镇政府负责解决；由市规划局按“保护为主、合理利用”的原则，对公园作出详细的规划建设方案和投资概算，工程建设资金由市镇两级按比例分担。

拿到“尚方宝剑”的樟木头镇政府于2006年12月6日再次向观音山公司发出《关于观音山森林公园经营权调整有关问题的函》，明确提出市政府已“同意将观音山森林公园纳入银瓶嘴森林公园总体建设规划”，“工程建设资金由市镇两级按比例分担”，希望观音山公司将“相关资产、账目清理清楚，备齐所有资料，交中介机构进行评估，待评估结果出来后再商讨股份、经营权、补偿等有关问题”。

黄淦波与观音山公司选择“按兵不动”。黄淦波说：“民企肯定抗不过政府，所以我当时持观望态度，想看看政府下一步的动作。”

失望再次来临。黄淦波说：“有合同不履行，却想通过补偿来终止。可履行合同吧，企业又处于劣势地位，而且政府给出的补偿价还不到我投资的1/10，我怎么能答应交出经营权呢？”

令黄淦波没想到的是，“进入2007年，樟木头镇政府开始限制公园收取门票，并继续向市政府报送关于要求变更公园权属的请求”。

根据东莞市政府2007年4月16日的东府办复[2007]264号文可知，樟木头镇政府确实向市政府提出过涉及观音山森林公园门票收取的有关事宜。该复函称，樟府[2007]13号报告收悉，经2007年4月9日召开的今年第8次市长办公会议讨论，关于广东观音山森林公园门票收取等有关问题，函复如下：一、要求由市物价局、城市管理局、财政局共同对该森林公园应否纳入免收门票范围问题进行调研，了解清楚存在的问题、群众的意见等有关情况，形成处理意见报市政府。二、同意从即日至市做出处理决定前，该森林公园可恢复收取入园门票。三、要求该森林公园的权属、经营权等变更问题，由你镇自行与石新社区、承包经营方协商解决。

事实上，在观音山森林公园权属的争执中，黄淦波已经多次向国家林业局森林公园管理办公室发出“求救”函。

国家林业局相关部门曾于2007年有过答复，认为观音山森林公园开发公司在申报国家级森林公园前与有关方面签订了合约，在资源管理和利用上具有法律基础。

可是，当地政府部门依然一意孤行。

观音山对当地社区对簿公堂

2009年4月8日，樟木头镇召开党镇班子联席会议，在处理观音山森林公园的问题上，决定由石新社区作为原告提起诉讼，解除承包经营合同。

2010年2月1日，石新居委会向东莞市第三人民法院起诉黄淦波、观音山公司，请求：解除石新居委会与黄淦波、观音山公司于1999年11月30日签订的《联合开发合同》及2001年9月5日签订的《协议书》；判决黄淦波、观音山公司返还东莞市樟木头森林公园范围内所有的土地、建筑物、观光旅游设施及经营权给石新居委会。

黄淦波和观音山国家森林公园如何应对石新社区的上诉呢？

黄淦波的应对之策就是反诉。2010年5月7日，黄淦波、观音山公司向广东高院起诉石新居委会，请求判决石新居委会停止侵害，排除妨碍，继续履行合同，并赔偿损失3亿多元。

2010年5月28日，广东高院向东莞市第三人民法院发出（2010）粤高法民-初字第3号《案件移送管辖通知书》，要求东莞市第三人民法院将石新居委会起诉黄淦波和观音山公司的案件移送与该案合并审理。经征求双方当事人意见，两案合并审理后，石新居委会为本诉原告，黄淦波、观音山公司为反诉原告。

2010年9月20日，案情又出现了新的变化。当天，石新居委会向广东高院申请变更诉讼请求，称《联合开发合同》不仅违反法律的效力性强制性规定且存在利用合法形式掩盖非法目的、损害村民公共利益的行为。请求法院判决合同无效，并将观音山森林公园全部经营权转给石新居委会。

石新居委会称，《联合开发合同》除违反《土地管理法》（1998年）第十五条规定和《中华人民共和国村民委员会组织法》规定之外，由于黄淦波、观音山公司对观音山森林公园的开发建设皆为违规违建项目，导致石新居委会及村民随时面临被城建等部门进行查处的风险，同时，黄淦波、观音山公司未通过樟木头镇林业部门、东莞市林业部门，违反法定程序越级申报国家森林公园，私自另行圈定范围，致使东莞市政府规划的金河、樟洋、官仓无法按计划开发建设及上报申请国家级森林公园，严重侵害这3个社区的权利。

经过缜密的审理，广东高院依照《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条第一款、第六十条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》（2007年修正）第六十四条第一款，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条，《最高人民法院关于适用（中华人民共和国合同法）若干问题的解释（二）》第十四条的规定，作出判决：确认石新居委会与黄淦波分别于1999年11月30日、2001年9月3日签订的《联合开发合同》、《协议书》为有效合同，石新居委会与黄淦波、观音山公司均应按约定履行合同；驳回石新居委员会的诉讼请求；驳回黄淦波、观音山公司的其他反诉请求。

也就是说，法律认定黄淦波与石新社区签订的合同有效。

当地社区败诉，再起诉，再败诉

石新居委会不服广东省高院判决，向最高人民法院提起了上诉。

石新居委会称，原审判决适用法律错误，原审判决认定事实错误。并向最高人民法院提交了相关证据。

最高人民法院认为，这一案件争议的焦点问题有两个：一是《联合开发合同》的效力应如何认定；二是《联合开发合同》应否继续履行。

关于《联合开发合同》的效力应如何认定的问题，最高人民法院分别从内容、经营项目和山地林地使用两方面给出意见：从《联合开发合同》的内容看，双方并非共享收益、共担风险，而是黄淦波每年向石新居委会上缴固定数额的承包费，黄淦波的所有运作和资金使用，石新居委会不得干预。因此，《联合开发合同》虽名为联合开发合同，实为承包经营合同。　　《联合开发合同》虽然签订时并未经过相关民主议定程序，但根据实际来看，合同有效。

最高人民法院认为：

其一：“石新居委会作为基层群众性自治组织，依照《村民委员会组织法》相关规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，但应向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。基于其法律地位，石新居委会在和黄淦波签订《联合开发合同》时，应保证对内就《联合开发合同》的签订已经经过了民主议定程序，此为其基于诚实信用原则而应负担的缔约义务，不因居委会换届而有所改变。现石新居委会作为缔约主体以《联合开发合同》未经过民主议定程序为由主张合同无效，是将自己没有尽到缔约义务而可能造成的法律后果让对方当事人承担，有违诚信原则。”

其二：“自1999年《联合开发合同》签订至2010年石新居委会提起诉讼10余年间，石新居委会没有对合同效力提出过异议，而是于2001年再次与黄淦波签订《协议书》，同意黄淦波成立观音山公司按照《联合开发合同》的约定对观音山森林公园进行经营，并在2005年、2006年数次向观音山公司回复函件，肯定其进行经营付出的努力和作出的成绩，并承诺对其提出的村民砍伐林木等问题进行协调解决。另一方面，东莞市樟木头镇政府也在2005年的政府工作报告中肯定”观音山森林公园营业以来，为旅游业迈出可喜的一步“，并于2006年向观音山公司发出《关于调整观音山森林公园规划和经营方式的函》，肯定了观音山公司对观音山森林公园投入了大量人力、物力、财力，肯定其为樟木头镇生态环境保护和经济发展作出了贡献等等。上述事实表明，在本案诉讼之前，在《联合开发合同》签订后10余年间，石新居委会和樟木头镇政府不仅没有对《联合开发合同》的签订提出异议，反而对黄淦波、观音山公司履行合同的行为一再表示肯定和认可。现石新居委会又以未经民主议定程序、未报乡（镇）政府批准为由主张合同无效，不应得到支持。”

其三：“《联合开发合同》签订时，最高人民法院法释（1999）15号《农业承包合同若干问题规定》仍然适用。该司法解释第二十五条规定，人民法院在审理依本规定第二条所起诉的案件中，对发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议，越权发包的，应当认定该承包合同为无效合同，并根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任。属本条前款规定的情形，自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。但可根据实际情况，依照公平原则，对该承包合同的有关内容进行适当调整。本案中，《联合开发合同》已签订并履行10余年，黄淦波、观音山公司已做大量投入，参照该条第二款的规定，本院对石新居委会要求认定《联合开发合同》无效的主张不予支持。”

因此，最高人民法院认定《联合开发合同》有效。

守护观音山，守护绿水青山

绿水青山就是金山银山。总书记指出，既要创造更多的物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。

观音山国家森林公园始终认真践行重要指示，呵护培育绿水青山，建设更加美丽的绿色家园。

黄淦波信心满怀地说，观音山国家森林公园不仅要生态优美，还要产业兴旺，更要文化兴盛。当前和未来一段时间，公园在继承和发扬传统文化的同时，将更加注重创新发展，根据全域旅游的行业发展态势进行战略部署，统筹推进各项任务和活动的落实，彻底转换园内发展动能。通过旅游发展，不断提升市民游客参与感、舒适感、获得感、幸福感，夯实“文化名山”品牌美誉度、市场竞争力和旅游产业的综合贡献度，以实际行动实现健康生活、欢乐旅游的景区发展愿景。